Jörg Morsbach

Wie aussagekräftig sind Monitoring-Berichte zur Web-Barrierefreiheit?

Alle drei Jahre melden die EU-Mitgliedstaaten der Kommission, wie es um die Barrierefreiheit ihrer öffentlichen Websites und mobilen Anwendungen steht. Das machen die EU-Mitgliedstaaten in Form von sogenannten Monitoring-Berichten und sie machen es nicht freiwillig, sondern auf der Grundlage der EU-Richtlinie (EU) 2016/2102 – die Mutter der BITV. Deutschland und alle anderen Länder der EU sind also gesetzlich dazu aufgefordert die Umsetzung der Barrierefreiheit zu überwachen und die Ergebnisse als Sammelbericht an die EU-Kommission zu übermitteln. In Deutschland erfolgt die Umsetzung der EU-Richtlinie (EU) 2016/2102 über die BITV 2.0 (Stand 2019) und die Monitoring-Berichte folgen einer genau definierten Überwachungsmethodik, die im Durchführungsbeschluss (EU) 2018/1524 festgelegt ist. Technisch und inhaltlich basiert die Methodik auf der EN 301 549, deren Anforderungen (Stand Mai 2026) wiederum weitgehend auf den WCAG 2.1 Level AA beruhen.

Dieses europaweit standardisierte Monitoring-Verfahren ist damit eines der wenigen Instrumente, das theoretisch europaweit vergleichbare Aussagen über den Zustand der digitalen Barrierefreiheit im öffentlichen Sektor erlaubt. Deutschland hat bisher zwei Monitoringberichte (2021 und 2025) zur digitalen Barrierefreiheit der öffentlichen Hand an die EU-Kommission übermittelt. Schon der erste Bericht hat strukturelle Defizite und fehlende Fortschritte im Bereich der digitalen Barrierefreiheit aufgezeigt und auch der zweite Bericht, der den Zeitraum 2022 bis 2024 abdeckt, zeigte ein ernüchterndes Bild: Obwohl das Bewusstsein für das Thema gestiegen ist, haben die Monitoring-Ergebnisse bislang kaum Verbesserungen der formalen Konformität erkennen lassen (Quelle: EU- und Länderberichte bfit-bund). Aber wie aussagekräftig sind die Ergebnisse dieser Monitoring-Berichte überhaupt? Um sich hier ein Bild machen zu können, muss man sich das Verfahren im Detail genauer ansehen.

Ein standardisiertes Prüfverfahren

Die Monitoring-Berichte unterscheiden die zwei Prüfarten „vereinfachte Überwachung“ und „eingehende Überwachung“. Die sogenannte vereinfachte Überwachung wurde eingeführt, um überhaupt in größerem Umfang Monitoring (also eine Überwachung) durchführen zu können. Sie basiert auf einer stark reduzierten Anzahl von rund zwanzig ausgewählten Prüfschritten aus den an sich deutlich umfangreicheren Anforderungen der WCAG. Ergänzend werden einige formale Anforderungen kontrolliert, wie etwa das Vorhandensein einer Erklärung zur Barrierefreiheit oder eines Feedback-Mechanismus.

Daneben existiert die eingehende Überwachung. Dabei handelt es sich um deutlich umfassendere Prüfungen durch Accessibility-Expertinnen und -Experten. Hier werden viele weitere Erfolgskriterien der EN 301 549 manuell untersucht, was naturgemäß ein deutlich detaillierteres Bild der tatsächlichen Barrieren ergibt.

Die Ergebnisse aus vereinfachter Überwachung und eingehender Prüfung gehen dann gesammelt in den Monitoring-Bericht ein, der in Deutschland unter anderem durch die Überwachungsstelle des Bundes für Barrierefreiheit von Informationstechnik (BFIT-Bund) veröffentlicht wird.

Die Stärke des Monitorings ist die Vergleichbarkeit

Der große Vorteil des Monitoringverfahrens liegt in seiner Standardisierung. Die Methodik, Häufigkeit und Art der Stichproben wurden von der Europäischen Kommission verbindlich für alle Mitgliedsstaaten einheitlich festgelegt. Die Mitgliedsstaaten sind für die Umsetzung zwar selbst verantwortlich, aber an die EU-Methodik gebunden. Alle Mitgliedstaaten prüfen also nach denselben Regeln, die Prüfschritte sind klar definiert und die Ergebnisse werden in einheitlicher Form an die EU-Kommission übermittelt. Zum ersten Mal existiert damit also eine belastbare Datengrundlage, mit der sich Fortschritte oder Defizite über Jahre hinweg vergleichen lassen. Das funktioniert auch dann, wenn die Monitoring-Ergebnisse für sich betrachtet vielleicht nur ein sehr grobes Bild der Realität zeichnen. Das Verfahren ist konzeptionell also weniger ein Instrument zur Bewertung einzelner Websites als ein Diagnosewerkzeug für den Zustand der digitalen Verwaltung insgesamt. Man könnte sagen, es ist ein politisches Instrument.

Das Problem der binären Bewertung

Die Vorteile eines europaweit standardisierten Verfahrens sind nachvollziehbar, trotzdem bleibt die Frage, wie aussagekräftig Monitoring-Berichte zur digitalen Barrierefreiheit wirklich sind. Ein zentrales Problem liegt in der Art der Bewertung. Die Ergebnisse vermitteln eine statistische Eindeutigkeit, die in der Praxis und vor allem in der politischen Debatte schnell missverstanden werden kann. Im Monitoring gilt eine Website oder App im Prinzip bereits dann als nicht konform, wenn ein einzelnes Erfolgskriterium der WCAG nicht erfüllt wird. Das entspricht der Systematik der WCAG. Konformität setzt voraus, dass sämtliche relevanten Anforderungen erfüllt sind. Für eine statistische Auswertung führt diese Logik allerdings zu einer erheblichen Verzerrung. Selbst der kleinste Fehler schießt eine Website oder App bereits ins Aus. Eine Website oder App kann den überwiegenden Teil der Anforderungen an Barrierefreiheit korrekt umsetzen und trotzdem in derselben Kategorie landen wie ein Angebot mit massiven grundlegenden Barrieren. Beide gelten formal als „nicht konform“ und gehen so auch in den Monitoring-Bericht ein. Die teils hohen Durchfallquoten in Monitoring-Berichten bedeuten deshalb nicht automatisch, dass die geprüften Angebote insgesamt unbenutzbar wären. Sie zeigen vor allem, wie selten vollständige Konformität in der Praxis erreicht wird.

Der Fokus auf automatisierbare Kriterien

Die vereinfachte Überwachung konzentriert sich aus praktischen Gründen vor allem auf Prüfschritte, die sich effizient und möglichst standardisiert durchführen lassen. Viele dieser Prüfungen sind zumindest teilweise automatisierbar, etwa die Kontrolle von Alternativtexten, Kontrastwerten, Seitentiteln oder strukturellen Markup-Fehlern. Das ist sinnvoll, weil nur so größere Stichproben überhaupt realistisch überprüft werden können. Gleichzeitig verschiebt dieser Ansatz den Fokus zwangsläufig auf formale und technisch gut erfassbare Kriterien. Automatisierte oder teilautomatisierte Prüfungen können formale Aspekte zwar relativ zuverlässig prüfen, aber nicht bewerten. Zum Beispiel kann ein Alternativtext für ein Bild vorhanden sein (Prüfschritt formal erfüllt), aber keinen praktischen Nutzen bieten (Prüfschritt nicht erfüllt). Eine automatische Prüfung kann diese Unterscheidung nicht treffen. Umgekehrt kann ein Alternativtext fehlen, weil es sich um ein Schmuckbild handelt (Prüfschritt formal erfüllt) und eine automatische Prüfung würde das Fehlen des Alternativtextes trotzdem und zu Unrecht monieren. Und das ist nur ein ganz simples Beispiel. Andere Aspekte der Nutzbarkeit oder Sinnhaftigkeit lassen sich mit automatisierten oder teilautomatisierten Prüfungen gar nicht oder nur sehr eingeschränkt erfassen. Die vereinfachte Überwachung bildet deshalb vor allem klar prüfbare und standardisierbare Anforderungen ab. Viele relevante Aspekte tatsächlicher Nutzbarkeit lassen sich darüber jedoch nur eingeschränkt erfassen. Aussagen über die tatsächliche Barrierefreiheit bzw. Nutzbarkeit sind also nur begrenzt möglich. Das gilt auch für PDF-Dokumente, die ebenfalls aufgrund der schieren Masse nur über automatisierte Prüfungen in das Gesamtergebnis mit einfließen.

Wenn formale Anforderungen zum Stolperstein werden

Ein weiterer Aspekt betrifft die Erklärung zur Barrierefreiheit. Die Richtlinie verpflichtet öffentliche Stellen dazu, eine solche Erklärung bereitzustellen und einen Feedback-Mechanismus anzubieten. In Deutschland gehört zusätzlich der Verweis auf die zuständige Schlichtungsstelle zu den verpflichtenden Angaben. Im Monitoring führen deshalb nicht nur technische Barrieren zu negativen Ergebnissen. Auch formale Mängel innerhalb der Erklärung können dazu führen, dass ein Prüfschritt nicht bestanden wird. Teilweise reicht bereits eine fehlende Verlinkung oder eine unvollständige Formulierung aus. Aus Sicht der Nutzenden wirkt das mitunter widersprüchlich. Eine Website kann technisch, inhaltlich und gestalterisch gut zugänglich sein und dennoch im Monitoring als nicht konform erscheinen, weil formale Anforderungen an die Erklärung zur Barrierefreiheit nicht vollständig erfüllt wurden.

Was die Berichte trotzdem zuverlässig zeigen

Trotz der methodischen Einschränkungen liefern Monitoring-Berichte eine belastbare Erkenntnis: Digitale Barrierefreiheit ist im öffentlichen Sektor vielerorts noch nicht systematisch in Entwicklungs- und Redaktionsprozesse integriert. Die festgestellten Fehler wiederholen sich häufig in ähnlicher Form. Fehlende Alternativtexte, nicht barrierefreie PDF-Dokumente oder interaktive Komponenten mit unzureichender Tastaturbedienbarkeit gehören in vielen Berichten zu den typischen Befunden. Solche Probleme entstehen in der Regel nicht durch einzelne technische Fehlentscheidungen allein. Sie weisen eher auf strukturelle Defizite hin, etwa fehlende Qualitätssicherung, unzureichende Schulungen oder eine geringe Verankerung des Themas in Projekt- und Redaktionsprozessen. Auch diese Aspekte zeigen die Monitoring-Berichte auf.

Compliance ist nicht gleich Nutzbarkeit

Ein Monitoring-Bericht bewertet in erster Linie die formale Normkonformität einer Website. Geprüft wird also, ob die Anforderungen der EN 301 549 beziehungsweise der zugrunde liegenden WCAG erfüllt werden. Für öffentliche Stellen ist das vor allem deshalb relevant, weil sich daraus rechtliche Anforderungen und Nachweispflichten ableiten. Wie gut eine Website im Alltag tatsächlich nutzbar ist, lässt sich daraus dagegen kaum ableiten. Eine Website oder App kann einzelne Anforderungen formal verfehlen und dennoch für viele Menschen mit Behinderungen praktisch gut nutzbar sein. Der umgekehrte Fall ist aber ebenso möglich. Wer Monitoring-Berichte als Ranking einzelner Websites interpretiert, wird daher schnell zu falschen Schlussfolgerungen kommen. Der eigentliche Wert der Berichte liegt an anderer Stelle. Sie zeigen, wie weit die öffentliche Verwaltung strukturell noch von einer flächendeckenden Umsetzung digitaler Barrierefreiheit entfernt ist. Sie machen sichtbar, welche Anforderungen regelmäßig scheitern und an welchen Stellen Prozesse, Zuständigkeiten oder Qualitätssicherung fehlen. In diesem Sinne sind die Ergebnisse weder übertrieben noch ungerecht. Sie dokumentieren vor allem, wie selten vollständige Normkonformität in realen Webprojekten erreicht wird.

Symbolische Skandalisierung, Frustration und Resignation

In Deutschland ist die Debatte um Barrierefreiheit stark normativ und juristisch geprägt. Im Mittelpunkt stehen häufig Fragen der formalen Konformität mit den Anforderungen der WCAG beziehungsweise der EN 301 549. Parallel dazu gewinnen jedoch zunehmend auch Ansätze an Bedeutung, die digitale Barrierefreiheit stärker als kontinuierlichen Qualitäts-, Reife- und Verbesserungsprozess verstehen. Dabei stehen neben der formalen Konformität beispielsweise organisatorische Reifegrade, kontinuierliche Verbesserungsprozesse (KVP), redaktionelle Qualität oder die tatsächliche Nutzbarkeit im Alltag im Fokus. Der binäre Konformitätsdiskurs, der sich auch in den Monitoring-Berichten widerspiegelt, birgt die Gefahr, Fortschritte zu wenig sichtbar zu machen. Die hohen Durchfallquoten lassen sich politisch und medial leicht skandalisieren – auch wenn sie formal korrekt sind, vermitteln sie ein verzerrtes Bild der tatsächlichen Nutzbarkeit. Gleichzeitig entsteht durch die geringe Sichtbarkeit gradueller Verbesserungen die Gefahr von Frustration und Resignation. Öffentliche Stellen, Entwicklerteams oder Redaktionen investieren teilweise erhebliche Ressourcen in Verbesserungen und werden in den Monitoring-Ergebnissen trotzdem nicht sichtbar. Da formale Konformität praktisch keine Graustufen kennt, werden graduelle Verbesserungen statistisch gar nicht sichtbar. Das führt zu einem Dilemma: Einerseits sind klare und vergleichbare Monitoring-Ergebnisse notwendig, um politischen Druck und strukturelle Verbesserungen überhaupt anzustoßen. Andererseits kann genau diese Logik den Eindruck erzeugen, dass Fortschritte kaum existieren oder Barrierefreiheit praktisch unerreichbar ist. Damit entsteht zugleich ein Anreiz für symbolische oder vermeintlich schnelle Lösungen wie Accessibility-Overlays. Wenn ernsthafte Verbesserungsprozesse im Ergebnis kaum sichtbar werden und vollständige Konformität ohnehin schwer erreichbar erscheint, wirken einfache technische Scheinlösungen für manche Organisationen plötzlich attraktiv — obwohl sie an den strukturellen Problemen meist wenig ändern.